Detrás del texto de negociación del clima para la COP21

por Pablo Solón

El futuro yace en el pasado. Aquello que sucedió está recién por venir. La idea de que podemos cambiar todo y salvar al mundo en el último minuto es emocionante en las películas, pero no funciona en la vida real. Esto se aplica en particular a temas como el cambio climático, donde las consecuencias de lo que hicimos el siglo pasado comienzan a sentirse hoy y lo que seguimos haciendo determinará el mañana.

Este principio se aplica también a las negociaciones del clima. Lo que ahora está en la mesa de negociaciones después de las reuniones celebradas en Ginebra del 8 al 13 de febrero del presente año, definirá el alcance y la gama de posibilidades para el futuro acuerdo climático que será adoptado en diciembre en Paris, en lo que se conoce como la COP21.

La buena noticia

La buena noticia es que en Ginebra las negociaciones sobre el clima han realmente comenzado. Rápidamente y sin problemas, las delegaciones de los diferentes países evitaron largos discursos y se fueron directamente a trabajar compilando sus diferentes propuestas para el futuro acuerdo. Por el momento, el texto de negociación tiene 86 páginas y 1.273 corchetes. La tarea para los próximos 10 meses es “limpiar” éste texto encorchetado y concluir con un texto de unas 20 páginas con cero corchetes.

En el texto actual, hay buenas y malas propuestas que aún necesitan ser negociadas y acordadas. El resultado final será un documento ubicado entre las propuestas más ambiciosas y más débiles. Las preguntas clave son ¿Cuán buenas son las propuestas más buenas? y ¿serán capaces esas propuestas de colocarnos en una trayectoria que limite el incremento de la temperatura a 1,5 ºC o 2 ºC?

Omisiones preocupantes

En la actualidad, es bien sabido que para lograr el objetivo de limitar el aumento de la temperatura por debajo de los 2 °C, tenemos que dejar bajo tierra el 80% de las reservas de combustibles fósiles actualmente conocidas. Esto se ha manifestado en muchos estudios, informes e intervenciones. Sin embargo, lo preocupante es que ni un solo país ha incluido esta propuesta en el texto de negociaciones. Las palabras “combustibles fósiles” sólo aparecen dos veces en todo el texto y únicamente en referencia a la reducción de los subsidios a los combustibles fósiles. La pregunta obvia es: ¿Cómo vamos a recortar las emisiones de gases de efecto invernadero si no tenemos un acuerdo para dejar bajo tierra el 80% del “oro negro” que ha sido descubierto hasta la fecha?

La otra omisión preocupante es la meta de reducción de emisiones a corto plazo para los años 2025 y 2030. En el texto hay 13 referencias a cero emisiones para la mitad o el final del siglo. Pero, cuando se trata de esta década y la siguiente, no hay metas concretas y sólo se tiene referencias generales como “aumentar la ambición en mitigación” que aparece 61 veces en el texto.

Las metas que se requieren para no quemar el planeta son muy claras y han sido fijadas en diferentes estudios. El informe “La brecha en las emisiones” (Emissions Gap Report 2013) del PNUMA al igual que otros estudios muestra que para ser coherentes con una trayectoria que limite el aumento de la temperatura a 2 °C, las emisiones mundiales de gases de efecto invernadero tienen que reducirse a 44 giga toneladas (Gt) de CO2 equivalente en 2020, 40 Gt en 2025 y 35 Gt en 2030. Esos son los limites que el mundo no debe sobrepasar para evitar un genocidio y ecocidio.

Sin embargo, a pesar de lo conocidas que son estas cifras, en el texto de Ginebra no hay ninguna mención de estas u otras cifras. Lo único que hay son propuestas en términos porcentuales para la mitad del siglo. La más ambiciosa propuesta para el corto plazo, dice, “(los) Países desarrollados deben realizar compromisos de mitigación para el período posterior a 2020 que sean más ambiciosos que las reducciones de emisiones de al menos 25 a 40 por ciento por debajo de los niveles de 1990 para el año 2020”. En otras palabras, la próxima década hay que ser más ambiciosos. Esa no es realmente una meta clara.

Estas omisiones en el texto no son accidentales, reflejan un acuerdo de que hasta por lo menos el 2030 cada país hará lo que quiere, y la CMNUCC solo recopilará y agregará las “contribuciones previstas y determinadas a nivel nacional” (INDCs por sus siglas en ingles). Ningún país ha desafiado este camino suicida incluyendo en el texto de negociación una meta mundial para reducir las emisiones globales a sólo 40 Giga toneladas anuales de CO2e para 2025 y así evitar un aumento en la temperatura de más de 4ºC a 8 ºC.

¿El centro del debate?

Mirando el texto de negociación, es evidente que el centro de la controversia no es la reducción de emisiones de gases de efecto invernadero sino el supuesto conflicto entre países desarrollados y países en desarrollo. La palabra “desarrollo” aparece 247 veces en el texto de negociación, países “en desarrollo” 410 y países “desarrollados” 342 veces.

En el texto de negociación la discusión está centrada más en el quién y en el cómo que en el cuanto. ¿Quiénes deben contribuir más en la reducción de emisiones de gases de efecto invernadero? ¿Qué mecanismos de flexibilidad (mercados de carbono) se implementarán? ¿Cómo los desarrollados y los en desarrollo van a reportar sobre sus recortes de emisiones? ¿Que clase de procesos de verificación se establecerán para los distintos tipos de países? Y ¿Qué apoyo financiero y tecnológico habrá para la aplicación de las medidas de mitigación y adaptación sobre todo de los países en desarrollo?

Sobre cuanto deberían reducir sus emisiones los países desarrollados y, cuanto y cuando los en desarrollo hay un total silencio.

En general, la posición de los países desarrollados tiende a diluir la diferencia entre países desarrollados y países en desarrollo, promoviendo más el uso de términos como “todas las partes” (134 menciones en el texto). Por otro lado, los países en desarrollo quieren mantener la diferenciación entre países desarrollados y en desarrollo.

El grupo de los Países en Desarrollo llamado “Like Minded” (LMDC por su sigla en ingles) compuesto por Argelia, Argentina, Bolivia, Cuba, China, República Democrática del Congo, Dominica, Ecuador, Egipto, India, Irán, Iraq, Kuwait, Libia, Malasia, Nicaragua, Pakistán, Qatar, Arabia Saudita, Sri Lanka, Sudán, Siria y Venezuela ha incluido los siguientes párrafos en el texto de negociación que muestran su posición entorno a las obligaciones de los países desarrollados y en desarrollo:

“Las Partes que son países desarrollados deberán comprometerse a asumir metas absolutas de reducción de las emisiones (MARE) durante el período 20212030, con arreglo a un presupuesto de emisiones mundiales que tenga en cuenta su responsabilidad histórica, mediante metas cuantificables de mitigación para el conjunto de la economía, que abarquen todos los sectores y todos los gases de efecto invernadero, se apliquen en el ámbito nacional, puedan agregarse y sean comparables, mensurables, notificables y verificables, y cuyo carácter, alcance, escala y cobertura sean más ambiciosos que los fijados en virtud de la Convención y su Protocolo de Kyoto durante el período anterior a 2020; y que se comuniquen y apliquen sin condiciones“.

Por otro lado, “Las Partes que son países en desarrollo deberían comprometerse a adoptar medidas diversificadas y reforzadas de mitigación (MDRM) durante el período 2021-2030. Podrán incluir, entre otras cosas, reducciones relativas de las emisiones; metas de intensidad; actividades y otros planes, programas y políticas de REDD-plus; enfoques conjuntos de mitigación y adaptación; emisiones evitadas netas; o podrán manifestarse en forma de beneficios secundarios de la adaptación, con arreglo a las circunstancias especiales y las necesidades específicas de las Partes.”

Si bien es cierto que la diferenciación entre desarrollados y en desarrollo es una verdadera fuente de controversia en particular para que los países desarrollados no escapen a su responsabilidad histórica y se respete el principio acordado de responsabilidades comunes pero diferenciadas, también es necesario resaltar que esta discusión se está transformando en una cortina de humo para ocultar que en los hechos ya hay un acuerdo entre los principales países contaminadores: uno desarrollado y otro en desarrollo que juntos representan más del 40% de las emisiones mundiales de gases de efecto invernadero.

China -que ha superado a los países desarrollados en los niveles de emisiones anuales y mantiene el título de país en desarrollo- ha realizado un acuerdo con los Estados Unidos que es el mayor contaminador histórico del planeta. El acuerdo muy publicitado el año pasado entre Estados Unidos y China es un reflejo de cómo ambos países han decidido no hacer lo que se necesita para el 2025 y el 2030. Su acuerdo es un acuerdo de “laissez faire” (dejar hacer y dejar pasar) en el que China sólo reducirá sus emisiones en términos absolutos (“peak emissions” en ingles) el año 2030 y los EE.UU. sólo reducirá hasta el año 2025 el 15% de sus emisiones de gases de efecto invernadero tomando como base sus emisiones del año 1990. Como referencia y para comparar el esfuerzo de EE.UU., la UE se ha comprometido a reducir el 40% de sus emisiones para el año 2030 en base a los niveles de 1990, y es necesario destacar que el esfuerzo de la Unión Europea es aun insuficiente para evitar un calentamiento planetario de mas de 2 ºC.

Este “dejar hacer dejar pasar” se está convirtiendo en el corazón del acuerdo de París. Las metas de reducción de emisiones de los EE.UU. y China no son un incentivo para que el resto haga más sino todo lo contrario. Ya varios países han expresado que si ellos hacen reducciones más fuertes que las principales potencias perderán su competitividad en la economía global.

La negociación en torno al texto del futuro acuerdo climático está más orientada a cómo diluir la responsabilidad de los países más contaminantes tanto del mundo desarrollado como los emergentes del mundo en desarrollo.

Lo mas probable es que el debate sobre las “responsabilidades comunes pero diferenciadas” se resuelva a través de “lenguaje innovador”, como ocurrió en la COP20 en Perú, con la adición del texto “a la luz de las diferentes circunstancias nacionales” que en términos prácticos y concretos no representa nada para detener el calentamiento global.

En síntesis, después de leer el texto de negociación para Paris y compararlo con el actual texto vigente del acuerdo de Cancún, mas que de un nuevo acuerdo se trata de re-empaquetar y volver a vender para la próxima década el actual acuerdo de Cancún que no está funcionando y que sólo reducirá 1 a 3 de las 13 Gigatoneladas anuales de CO2e que se deben reducir para el año 2020.

Abriendo la puerta a nuevos mercados de carbono

Aunque hasta la fecha los mercados de carbono han sido un fracaso para la reducción de emisiones, en el texto de negociación no hay un debate entorno a si estos mecanismos deben continuar o no. En general todas las propuestas están orientadas a la creación de nuevos mercados de carbono. Ningún país ha incluido en el texto de negociación una mención expresa para evitar los mecanismos de mercado de carbono y REDD+. En el texto de negociación se menciona 27 veces el término de “mecanismos de mercado de carbono” y 13 veces el de REDD+. En el texto encontramos varios tipos de mercados carbono: “Mecanismo de Desarrollo Limpio mejorado (MDL+)”, “Esquema de Comercio de Emisiones (ETS)”, “REDD Plus”, “mecanismo de mercado en el sector de uso de la tierra”, “esquemas de emisiones sub-nacionales y regionales” y “carbon pricing” (poner precio al carbono).

La conclusión es obvia: la COP 21 abrirá la puerta a nuevos mecanismos de mercado de carbono que serán desarrollados en futuras COPs.

Financiamiento: la promesa olvidada

El “financiamiento”, que es uno de los compromisos más importantes de los países desarrollados a los países en desarrollo, está siendo cada vez mas relegado. La deuda climática que se debe a las pueblos que sufren más los impactos del cambio climático siendo los menos responsables, está en vías de ser olvidada. En el texto, la palabra “financiamiento” aparece 203 veces, pero cuando se trata de cifras concretas, hay sólo 14 menciones con sólo cuatro propuestas:

  • [Los países desarrollados] [Todos los países que estén en condiciones de hacerlo] se comprometen a aportar al menos 50.000 millones de dólares cada año durante el período de 2020 a 2025, y al menos 100.000 millones de dólares cada año a partir de [2020][2030] para las actividades de adaptación de [los países en desarrollo],
  • La financiación comprometida por las Partes que son países desarrollados, debe ser de un nivel mínimo inicial de 100.000 millones de dólares de los Estados Unidos anuales a partir de 2020,
  • Las Partes que son países desarrollados deberían comprometerse a un objetivo colectivo y cuantificado a corto plazo de 200.000 millones de dólares de los Estados Unidos anuales para 2030,
  • [Las Partes que son países desarrollados] [las Partes que estén en condiciones de hacerlo, teniendo en cuenta sus capacidades en evolución] deben aportar al Fondo Verde del Clima el 1% anual de su producto interno bruto a partir de 2020 y fondos adicionales durante el período anterior a 2020.

La realidad es que la ayuda económica no se está incrementando como se ofreció en Copenhagen 2009. El año pasado, en la COP20 en Lima, apenas se alcanzó 10.193 millones de dólares para el Fondo Verde del Clima cuando las promesas eran de que anualmente se alcanzarían 100.000 hasta el año 2020.

En el texto borrador de negociación los países desarrollados prefieren utilizar el término “movilizar” en lugar de “dar” o “proveer” y no limitan la obligación de financiación a los países desarrollados, sino a todos los países que estén en condiciones de hacerlo, diluyendo aún más las responsabilidades de la los países desarrollados y extendiéndola a los propios países en desarrollo. El término “movilizar” no está asociado con ninguna cifra de financiamiento en particular y, en general comprende “una variedad de fuentes, públicas y privadas, bilaterales y multilaterales, incluidas las fuentes alternativas”, lo que significa que incluso los préstamos, los mercados de carbono y la inversión privada directa se contabilizarán en el proceso de “movilización” de recursos financieros.

Derechos y exigibilidad

Los derechos humanos se mencionan siete veces principalmente en la sección de preámbulo y objetivos, sin embargo no hay propuestas concretas para garantizar dichos derechos humanos en os capítulos de mitigación, finanzas, mercado o transferencia de tecnología. Sólo hay una mención en términos generales en el capitulo de adaptación y, en algunos casos, la mención a los “derechos humanos” está en el mismo nivel que el “derecho al desarrollo”.

Derechos de los pueblos indígenas aparece sólo dos veces en el preámbulo. Derechos de los migrantes no están incluidos, y en el capítulo de “pérdidas y daños”, sólo hay dos menciones a la “migración organizada y la reubicación planificada”.

La propuesta de los Derechos de la Madre Tierra o Derechos de la Naturaleza no está incluida en absoluto, ni siquiera como una opción para ser discutida. La única mención a la Madre Tierra es en relación a la “protección de la integridad de la Madre Tierra”, sin mayor desarrollo.

Cuando se trata de mecanismos de cumplimiento y exigibilidad de los compromisos, hay los que dicen “no se requieren disposiciones específicas”, y los que sugieren un “Comité de Cumplimiento” con “un grupo de control y un grupo de facilitación”. La posibilidad de sanciones se menciona un par de veces de manera general y hay una propuesta de usar “instrumentos económicos como los mecanismos de mercado como una forma de promover el cumplimiento”. En el texto de negociación, Bolivia ha incluido la propuesta de un “Tribunal Internacional de Justicia Climática”.

En resumen, cuando hablamos de “derechos” de los seres humanos y los más afectados por el cambio climático las menciones en el texto son generales y vacías de compromisos concretos. Este hecho se ve agravado por la ausencia de mecanismos que garanticen el cumplimiento de los diferentes compromisos dentro del acuerdo.

El futuro se define ahora 

Lo que hacemos ahora es lo que vamos a cosechar mañana. Si el texto actual de negociación es la base de un futuro acuerdo entonces los seres humanos y la vida como la conocemos no tendrá ningún futuro.

No es posible hacerle trampa al sistema de la Tierra o creer que con sutilizas y ambigüedades del lenguaje vamos a ganar mas tiempo hasta el 2030. El momento de actuar con decisión es ahora. No podemos esperar a un acuerdo que tiene en su corazón centrado más en los intereses económicos de las grandes empresas que en los derechos de los pueblos y la naturaleza.

Algunas de las acciones por las que nos debemos movilizar ahora son:

  • Dejar el 80 por ciento de las reservas conocidas de combustibles fósiles bajo tierra.
  • Contar con metas claras de reducción de emisiones mundiales de 44 Gt de CO2e para el 2020, de 40 Gt para el 2025 y de 35 Gt para el 2030.
  • Reducir los gastos militares y de defensa, que representan más de 1.500.000 millones de dólares a nivel mundial, y canalizar dichos recursos para el financiamiento efectivo y oportuno de los países en desarrollo a nivel de adaptación, mitigación y reparación de daños.
  • Evitar las falsas soluciones como los mercados de carbono y la geoingeniería.
  • Reconocer, respetar, promover y garantizar en la práctica los derechos de los pueblos y la naturaleza.

Un mal acuerdo climático en París consolidará una trayectoria catastrófica para el futuro del planeta y la humanidad. La urgencia de la tarea que tenemos por delante no puede enfatizarse lo suficiente: tenemos que actuar ahora.

* Pablo Solón es Director Ejecutivo de Focus on the Global South.

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